EDUCACIÓN Y DEMOCRACIA: EL CASO DE VENEZUELA
Fernando Reimers*
Este artículo está
dedicado a la memoria de Russell Davis,
profesor emeritus de Harvard fallecido en 1993, por su labor
pionera en estudios y planificación de proyectos de educación y
desarrollo en América Latina y por su contribución a la
formación de varias generaciones de planificadores educativos
en la región.
RESUMEN
Este artículo examina el desarrollo de la educación en Venezuela durante los 34 años de la presente era democrática. El estudio reviste particular interés por tratarse de uno de los países de más larga tradición democrática en la región, y que, habiéndole destinado más recursos a la educación, confronta sin embargo muy pobres resultados del sistema educativo. El caso ilustra que el desarrollo del sistema educativo no puede sólo esperarse automáticamente con la llegada de un régimen democrático, y que no es suficiente con invertir mucho dinero en el sector. Se plantean tres hipótesis centrales para explicar el fracaso del sistema educativo venezolano para consolidar la democracia iniciada en 1958: a) el uso del sistema educativo como instrumento para clientelismo político; b) el descuido de los niveles básicos de educación, a los que tiene acceso la mayoría de la población; y c) la falta de autonomía de las escuelas. Se examinan los logros y características del sistema educativo en distintos niveles y áreas y se plantean desafíos para que el sistema educativo contribuya a consolidar la democracia.
Introducción
Con el regreso de la democracia a varios países de América Latina ha renacido el interés por la relación entre educación y democracia. Durante la década pasada este interés se vio reflejado en numerosas reuniones y publicaciones en la región. En 1987, la Organización de los Estados Americanos organizó un foro sobre educación y democracia, cuyos resultados fueron publicados en un número especial de La Educación. Se organizaron reuniones sobre el mismo tema en países como Paraguay, El Salvador,2 Chile.3 La oficina regional de UNESCO auspició un estudio sobre la educación en la transición a la democracia en los casos de Argentina, Brasil y Uruguay.4
Este interés en las interrelaciones entre educación y democracia, por supuesto, se extiende mas allá de América Latina. En la misma década pasada, el Consejo de Europa publicó un estudio sobre como los sistemas educativos de Europa del Sur preparaban a los ciudadanos para la vida democrática5 y la preocupación por la educación para la democracia, es un tema de creciente interés en Sudáfrica,6 y recientemente en Rusia.7
En los Estados Unidos el interés en la relación entre educación y democracia es de vieja data como ilustran los escritos de John Dewey8 y James Conant.9 A lo largo del tiempo, la preocupación por las relaciones entre educación y democracia ha sido compartida por grupos como la comisión para la defensa de la democracia,10 administradores educativos,11 o especialistas en currículum representados más recientemente en los escritos sobre el papel de la educación para promover la democracia en una sociedad multicultural12 y en publicaciones de la Federación Americana de Maestros sobre la enseñanza de valores democráticos.13
La consolidación de la democracia en América Latina presenta importantes desafíos a los sistemas educativos. La búsqueda de respuestas a estos desafíos puede seguir al menos tres líneas de acción complementarias.
Una línea es la investigación y reflexión, mas bien de tipo teórico, cuya preocupación central es identificar nuevas metas y programas para la educación en democracia. Esta línea es la que domina en los escritos de la década pasada citados anteriormente.
Otra línea de búsqueda es el ensayo y la innovación pedagógica, representados en innovaciones como las escuelas Fe y Alegría en doce países de la región, la Escuela Nueva en Colombia, el Programa de las 900 escuelas en Chile o los programas para educación en democracia en Costa Rica. Fe y Alegría, una innovación auspiciada por la Compañía de Jesús iniciada en 1955 en Venezuela, intenta brindar educación de calidad a los pobres, enfatiza las relaciones entre la escuela y la comunidad y la formación de valores y destrezas sociales. La Escuela Nueva, iniciada en 1974, es una alternativa para ofrecer educación de calidad en zonas rurales en Colombia que enfatiza también la relación de la escuela con la comunidad y la formación de destrezas sociales y la democracia escolar. El Programa de las 900 escuelas, una iniciativa del reciente gobierno democrático para brindar educación de calidad en las escuelas más pobres de Chile enfatiza también la relación entre la escuela y la comunidad y la autonomía escolar. La reciente reforma de la educación básica costarricense incluye proyectos de desarrollo curricular y capacitación docente. La publicación del libro Los procesos de enseñanza y aprendizaje en una sociedad democrática como parte de esta reforma reflejan la prioridad asignada a la educación para enseñar a vivir en democracia.
Una tercera línea para establecer las relaciones entre educación y democracia es el estudio de casos. Estudiar el desarrollo de los sistemas educativos en países con y sin democracias permitirá profundizar nuestro conocimiento del papel de la educación en el desarrollo de sociedades democráticas.
Con este propósito, este artículo presenta un análisis de la evolución, logros y desafíos del sistema educativo de Venezuela, un país latinoamericano con tres décadas de experiencia democrática. El interés del caso deriva no sólo del hecho de que Venezuela es uno de los países de más larga tradición democrática en la región, sino de que a pesar de haber sido uno de los países que más recursos ha destinado a la educación14 confronta muy pobres resultados del sistema educativo. Estas fallas del sistema educativo en educar a la ciudadanía y para obtener empleo productivo no son ajenas a la fragilidad del sistema político que durante 1992 sufrió dos intentos de golpe militar.
El caso ilustra que el desarrollo del sistema educativo no puede sólo esperarse automáticamente con la llegada de un régimen democrático, y que no es suficiente con invertir mucho dinero en el sector. Propongo tres hipótesis centrales para explicar el fracaso del sistema educativo venezolano para consolidar la democracia iniciada en 1958:
1) El uso del sistema educativo como instrumento para clientelismo político.
2) El descuido de los niveles básicos de educación, a los que tiene acceso la mayoría de la población, en dos áreas: educación de calidad, que permita acceder a empleos productivos, y educación para la participación democrática.15
3) La falta de autonomía de las escuelas, que ha impedido a los directores y docentes coordinar su tarea con la comunidad educativa para generar respuestas propias a las dos áreas mencionadas en la hipótesis anterior.16
Por esto no debe entenderse que atribuya al sistema educativo la responsabilidad principal por la crisis política de Venezuela. Factores clave en dicha crisis han sido, entre otros, la ineficiencia del sistema judicial, los niveles de corrupción en la administración pública, la austeridad resultante de los programas de ajuste económico y la degradación del debate y de las reglas del juego político. El sistema educativo, sin embargo, no ha actuado en dirección opuesta a la crisis política.
En relación a la educación para la productividad, por ejemplo, mientras se discute un proyecto para importar 50.000 trabajadores calificados de otros países (un reconocimiento tácito del fracaso del sistema educativo), los niveles de desempleo aumentan a niveles sin precedente.17 Entre los desempleados 43% provienen del tercio más pobre de la población, y de ellos más de la mitad (57%) no han completado la escuela primaria.
Contexto, metas y política de la educación en Venezuela
La educación ha sido una prioridad en Venezuela por muchos años. Una frase célebre de Simón Bolívar, libertador de Venezuela y de otras cuatro Repúblicas latinoamericanas es “Moral y Luces son nuestras primeras necesidades”. En 1870, el presidente Guzmán Blanco aprobó una ley que hacía a la educación primaria gratuita y obligatoria.
La industria del petróleo transformó sustancialmente el perfil social, económico y político de Venezuela. La presente era democrática se inició en 1958, cuando una alianza de los partidos fundamentales derrocó la dictadura del General Marcos Pérez Jiménez. Los ingresos por concepto de petróleo permitieron desarrollar las aspiraciones de la democracia emergente, el desarrollo de una clase media, la expansión de programas de educación, salud y otros programas sociales. Dichos ingresos contribuyeron también a desarrollar una abultada e ineficiente burocracia en muchos organismos del estado y a otras distorsiones en la economía que erosionaron otras fuentes de ventaja competitiva del país.
Entre 1930 y 1958, la economía venezolana pasó de ser una economía predominantemente basada en exportaciones de productos agrícolas a ser una economía industrial, bajo la política de sustitución de importaciones. Durante este tiempo la población se hizo crecientemente urbana.
En 1989, sólo 6% del Producto Doméstico Bruto provenía de la agricultura, 46% de la industria (de lo cual 40% provenía de actividades no industriales) y 48% provenía de servicios.
La población creció de 4.2 millones de personas en 1945 a 19 millones en 1989. En 1989 el 89% de la población vivía en áreas urbanas y el 21% en Caracas, la ciudad capital. En 1945, sólo 35% de la población vivía en zonas urbanas. La población creció a un ritmo de 2,8% anual entre 1980 y 1989, lo que representaba una disminución frente al crecimiento de 3,5% entre 1965 y 1980. 39% de la población tenía menos de 14 años.
En 1989, el Producto Nacional Bruto per capita era equivalente a 2,450 dólares de EE.UU. En 1987, el 51% del ingreso estaba concentrado en 20% de la población, y 34% del ingreso en el 10% más rico de la población. Al mismo tiempo, 40% de la población vivía con sólo 14% del ingreso. De acuerdo a cifras oficiales, en 1989, 22% de la población vivía en extrema pobreza y 31% vivía en pobreza crítica.
Durante la década de los 80, Venezuela vivió bajo el signo de una crisis de endeudamiento externo, lo que llevó a los severos ajustes en el segundo gobierno de Pérez iniciado en 1989. La deuda pública de largo plazo aumentó de 718 millones de dólares en 1970 a 25.339 millones de dólares en 1989. En 1989, la deuda externa total de Venezuela era de 33.144 millones de dólares. Como porcentaje de las exportaciones el servicio de la deuda era 25% en 1989 y el pago de intereses 20%.
Durante los últimos 34 años de democracia, Venezuela ha estado gobernada por dos grandes partidos que han alternado en el ejecutivo, compartiendo el poder legislativo con varios partidos menores. De los 7 presidentes constitucionales desde 1958, 5 han sido del partido social demócrata (Acción Democrática) y 2 del partido Social Cristiano (COPEI).
La educación ha sido una prioridad explícita de todos los partidos modernos en Venezuela. No hay diferencias obvias en las políticas educativas que han llevado a cabo los dos grandes partidos, para ambos la educación es un componente fundamental del proyecto de democratización de Venezuela.
La nueva Constitución aprobada en 1960, con la llegada de la nueva democracia, establece que todos los venezolanos tienen el derecho a ser educados y asigna al Estado la responsabilidad de abrir escuelas y servicios educativos para asegurar acceso gratuito a la educación. En 1980, el Congreso aprobó una nueva Ley de Educación que expandió la educación básica de 6 a 9 años.
La llegada de la democracia en 1958 expandió el sistema educativo a todos los niveles. El Cuadro 1 muestra como la tasa anual de crecimiento de la matrícula primaria aumentó de 7% antes de la democracia a más de 20% en los años inmediatamente después del inicio de la democracia. La tasa de crecimiento de la matrícula secundaria también se multiplicó por dos en este período. El crecimiento en la matrícula universitaria pasó de 12% anual en el último año de la dictadura a 60% en el primer año de la democracia. Durante los próximos 30 años, la matrícula combinada de primaria y secundaria creció a un promedio anual de 4% y la educación superior a un promedio anual de 11%.
Si bien la matrícula se ha expandido drásticamente durante los últimos 30 años de experiencia democrática, sin embargo, durante las últimas dos décadas, esta expansión se ha concentrado en la educación superior. Mientras que en 1972, las tasas netas de matrícula en primaria eran 83% y aumentaron a 85% en 1989, la matrícula neta en educación superior aumentó de 11% a 25% en el mismo período.
A pesar de las semejanzas en políticas educativas entre los principales partidos, el control de la administración educativa por partidos políticos, y el uso de la administración pública para clientelismo político, ha significado severas discontinuidades de política cada vez que un nuevo gobierno inicia su gestión, y frecuentemente cada vez que un nuevo Ministro, aún dentro de un mismo gobierno, se hace cargo.
Como principal empleador del país, el sector educativo ha sido un predio favorito para el reparto de favores políticos y para el clientelismo. Con frecuencia la competencia y el profesionalismo han tenido un lugar secundario a tener los contactos políticos adecuados para poder participar en la gestión educativa pública.
Estructura y matrícula
Sistema educativo formal
La educación pública es gratuita a todo nivel y obligatoria hasta el noveno grado (la educación básica incluye nueve grados). Todas las escuelas públicas son mixtas (para mujeres y varones). El cuadro 2 resume las estadísticas básicas sobre el sistema educativo formal.
Hasta 1980 el sistema educativo formal comprendía 6 años de escolaridad primaria y 5 años de secundaria. La nueva Ley Orgánica de Educación, aprobada por el Congreso Nacional en 1980, define los siguientes niveles educativos: pre-escolar, básica, secundaria y superior. Específica también las siguientes modalidades: especial, educación para las artes, instrucción militar y religiosa y educación de adultos. La educación básica desde la nueva ley de 1980 comprende los 6 años de la antigua educación primaria, más los 3 años del antiguo ciclo básico común de secundaria, con lo que la educación básica se extiende de 6 a 9 años. Como se verá más adelante, sin embargo, una parte sustancial de esta nueva Ley no se ha implementado aún. El calendario oficial para educación básica es de 180 días y 900 horas de instrucción, en la práctica, la mayoría de las escuelas raramente dan clases más de 4 horas al día y las frecuentes huelgas de maestros en los últimos años reducen sustancialmente la longitud del año escolar.
En 1990 había 3.871.040 alumnos en los nueve grados de educación básica en Venezuela, de los que 14% estaban matriculados en escuelas privadas; 279.742 alumnos estaban matriculados en secundaria de los que 24% estaban en escuelas privadas y 528.473 alumnos matriculados en educación superior, de los que 27% estaban en instituciones privadas.
Educación básica
Las escuelas públicas están bajo cuatro autoridades: nacional, estatal, municipal y autónomas. En 1990, la matrícula en educación básica se distribuía así: 67% en escuelas nacionales, 29% en escuelas estatales y 4% en escuelas municipales y autónomas.
En 1990 había 171.431 maestros en educación básica, de los que 17% enseñaban en escuelas privadas. Entre quienes enseñaban en escuelas públicas, 71% estaban en escuelas nacionales, 26% en escuelas estatales, y 4% en escuelas municipales y autónomas.
En 1990 había 15.173 escuelas enseñando todos o algunos niveles de educación básica (dado que algunas escuelas comparten el mismo edificio en varios turnos, el número de edificios es alrededor de 12.500).
En 1990 el 85% de los alumnos con edades comprendidas entre 6 y 14 años estaban matriculados en la escuela. Si bien la mayoría (95%) de los niños ingresan al primer grado, muchos repiten y desertan. En 1989 un 30% de los alumnos matriculados en educación básica estaban repitiendo grado. De todos los alumnos que inician la escuela básica sólo el 46% culmina el 9 grado y 50% lo hace después de repetir grado tres o más veces.18
Los niños pobres y aquéllos que viven en zonas rurales tienen menor probabilidad de ingresar y continuar en la escuela como puede verse en el cuadro 3.
Estas disparidades indican que el Estado no ha tenido éxito en ofrecer igualdad de oportunidades. Las desigualdades se derivan no sólo de que no hay mayores esfuerzos para aquellos niños con más necesidades19 sino que los niños pobres, y especialmente aquéllos que viven en zonas rurales, reciben servicios educativos de calidad inferior. Mientras las escuelas urbanas tienen un maestro por grado, son frecuentes los maestros multi-grado en escuelas rurales, el nivel educativo de maestros y supervisores es también inferior en las zonas rurales.
Los bajos niveles de eficiencia de la educación básica se observan también en los bajos niveles de aprendizaje de los alumnos. En 1990, el Ministerio de Educación administró una prueba en materias básicas a una muestra de 4.782 alumnos que comenzaban el sexto grado. Los resultados, presentados en el cuadro 4, muestran los bajos niveles de logro, así como los mayores logros en escuelas urbanas y privadas. Sólo 23% de los alumnos pudieron identificar la respuesta correcta a una pregunta con 4 opciones de respuesta que requería resolver un problema simple de suma y resta.
Los resultados de un estudio llevado a cabo por la Asociación Internacional para la Evaluación del Progreso Escolar20 muestran que los estudiantes Venezolanos tienen uno de los desempeños más bajos en el mundo, relativo a los restantes 31 países. Por ejemplo, los estudiantes de 4o grado mostraron, en promedio, el rendimiento más bajo de todos los países en los tres dominios estudiados. En la capacidad de obtener información a partir de cuadros o listados de instrucciones, por ejemplo, el estudiante promedio venezolano tiene un rendimiento inferior al 5% de los peores estudiantes de Finlandia, Hong Kong o de Estados Unidos, los países con mayores puntajes. Peor aún, el 5% de los mejores estudiantes venezolanos obtuvieron un rendimiento inferior al rendimiento promedio de los estudiantes de Finlandia, Hong Kong o Estados Unidos.
En 9o grado el rendimiento de los estudiantes Venezolanos está entre los cuatro más bajos del mundo, seguido por Nigeria, Zimbabwe y Botswana.
Educación secundaria
En 1990, 24% de los 279.742 alumnos matriculados en secundaria estaban inscritos en escuelas privadas. La matrícula privada en secundaria, el nivel de mayor crecimiento en el sector privado, ha estado aumentando a una tasa de 1,8% anual por los últimos diez años. 99% de los alumnos matriculados en instituciones públicas estaban en escuelas nacionales.
De los 30.447 maestros en educación secundaria en 1990, 31% enseñaban en escuelas privadas.
Hay tres modalidades de educación secundaria; su comprensión se facilita con referencia a las modalidades del sistema anterior a la reforma de 1980. Antes de la ley de 1980, la educación secundaria tenía dos ciclos: básico y diversificado; la educación diversificada se ofrecía en 3 modalidades: ciencias, humanidades y profesional; las primeras dos preparaban estudiantes para continuar estudios a nivel universitario, el tercero preparaba estudiantes para desempeñar un oficio a la vez que les otorgaba un diploma de secundaria. En teoría al menos, las tres ramas del ciclo diversificado permitían que un alumno continuase estudios superiores. Aparte del ciclo diversificado había varios programas técnicos.
Las tres modalidades actuales de educación secundaria son un programa general en ciencias o humanidades de dos años, en el que estaban matriculados 82% de los alumnos en secundaria en 1990. Hay dos opciones para educación técnica secundaria: un programa de tres años, que combina un programa general académico con una especialización en agricultura, arte, comercio, industria o trabajo social y en la que estaban matriculados 13% de todos los alumnos en 1990; hay también un programa profesional de 2 años en agricultura, arte, comercio, industria, trabajo social y varias ocupaciones técnicas, que inscribía al 5% de todos los alumnos de secundaria en 1990, de estos sólo 8% estaban matriculados en escuelas privadas.
Aunque en teoría la edad de los alumnos para cursar la secundaria está entre 15 y 17 años, en la práctica dichas edades varían de 13 a 21 años (lo cual refleja las altas tasas de repitencia en los niveles más bajos del sistema). En 1990, sólo 74% de todos los alumnos de secundaria tenían edades comprendidas entre 15 y 17 años. Mientras que sólo 17% de todos los alumnos en este grupo de edad estaban matriculados en secundaria (19% del grupo de edad 16-17 años), unos pocos más se inscribirán en edades posteriores. Las tasas brutas de matrícula son 23% (35% si se estiman sobre la base de la población con edades entre 16 y 17). 75% de los alumnos que se matriculan en secundaria culminan dicho ciclo.
La mayoría de los alumnos inscritos en secundaria (95%) viven en zonas urbanas. Hay pocas escuelas que ofrezcan educación secundaria en las zonas rurales. Mientras que el 58% de los alumnos con edades entre 15 y 19 años que viven en zonas urbanas están matriculados en la escuela, sólo el 36% de las mujeres y el 21% de los varones que viven en zonas rurales están matriculados en la escuela.21
Los estudiantes aprenden poco en la escuela secundaria según sugiere una prueba administrada en 1984 a graduados de secundaria. Esta prueba muestra también diferencias en la habilidad de graduados de escuelas públicas y privadas. El cuadro 5 resume los resultados de esta prueba.
Educación superior
El sistema venezolano de Educación Superior comprende varios tipos de instituciones: Universidades, Institutos de Formación Docente, Politécnicos, Institutos de Tecnología y Colegios Universitarios, tanto públicos como privados. Las universidades ofrecen educación a nivel de pregrado (licenciatura) y postgrado (diploma, maestría y doctorado). Los otros institutos de educación superior ofrecen una variedad de programas, que incluyen programas de 4 a 5 años, y otros más cortos de 2 a 3 años (técnicos en educación superior). Aunque en teoría estos institutos deberían estar integrados con los programas universitarios, en la práctica esta integración no ha ocurrido, y son pocas las universidades que reconocen los créditos cursados en los institutos y colegios universitarios.
El sistema de educación superior ha experimentado un acelerado crecimiento durante los últimos 30 años, la matrícula se ha multiplicado por 30 en este período. Hasta comienzos de este siglo el sistema comprendía sólo 4 universidades públicas. Para 1960 se habían añadido 1 universidad pública y 2 privadas más 2 institutos pedagógicos públicos. En 1989 el sistema de educación superior incluía 93 institutos: 16 universidades públicas y 13 privadas y 36 institutos de estudios superiores públicos y 28 privados.
De los 528.473 alumnos matriculados en el sistema en 1990, el 74% estaba matriculado en las universidades. De estos 15% estaban en universidades privadas. De los alumnos matriculados en instituciones de educación superior distintas a las universidades, más del 50% estaban en instituciones privadas.
En 1990, había 39.489 profesores en el sistema universitario. La mayoría de los profesores en las instituciones públicas trabajan a tiempo completo (65%) pero sólo 13% de aquéllos en las instituciones privadas están contratados a tiempo completo.
Desde 1979 los graduados de bachillerato tienen que tomar un examen para solicitar admisión al sistema universitario. El ingreso a la universidad y a la carrera se hace en base a los puntajes obtenidos en dicho examen, el rendimiento en el bachillerato y las preferencias indicadas por el estudiante. Sólo un 40% de quienes toman la prueba son admitidos para cursar estudios universitarios.
Si bien la expansión del sistema ha significado un aumento en las oportunidades de acceso a estudiantes de grupos económicos menos favorecidos, los estudiantes a nivel universitario provienen desproporcionadamente de las familias más acomodadas. En 1986, mientras que un 68% de los hogares estaban encabezados por obreros, sólo el 36% de los estudiantes universitarios provenían de hogares de ese tipo. 70% de los estudiantes universitarios provienen de hogares del 20% superior de ingresos.
El sistema universitario ofrece fundamentalmente educación de pregrado, aún cuando la oferta de post-grado ha aumentado últimamente. El número de programas de doctorado aumentó de 10 en 1973 a 73 en 1991, los programas de maestría aumentaron de 51 a 310 en ese período, los programas de diploma aumentaron de 74 a 338 en el mismo período. En 1987 había 11.881 estudiantes, 1.917 graduados y 3.796 profesores a nivel de postgrado.
El sistema de educación superior es ineficiente. En promedio sólo 26% de los alumnos que ingresan a una universidad pública se gradúan en 5 ó 6 años, mientras que 87% culminan sus estudios en ese lapso en las universidades privadas. Para otras instituciones de educación superior las tasas de culminación a tiempo correspondientes son 29% en el sector público y 45% en el sector privado.
En 1974, el gobierno estableció una Fundación (Fundación Gran Mariscal de Ayacucho) para financiar estudios a nivel superior a nivel de pre y post-grado en Venezuela y en el extranjero. Hasta 1990 Fundayacucho había otorgado 43.910 becas (51% para estudios en el extranjero) y 9.520 créditos educativos (33% para estudios en el extranjero).
Educación infantil y pre-escolar
Hay varias modalidades de educación infantil, aunque no existe una política definida al respecto. Una modalidad es un programa de cuidado basado en participación de la comunidad, enfatiza el cuidado del niño y la nutrición (Hogares de Cuidado Diario), este programa depende de la Fundación del Niño y del Ministerio de la Familia.
El Ministerio de Educación ha estado expandiendo los programas con una orientación académica en pre-escolares. En 1989 había 570.615 estudiantes matriculados en dichos pre-escolares, de los que 17% asistía a instituciones privadas. 80% de los pre-escolares públicos están administrados directamente por el Ministerio de Educación, el resto está administrado por los estados y las municipalidades.
Durante la última década, la educación pre-escolar ha sido el nivel educativo de mayor crecimiento, la matrícula aumentó un 35% en este período. 40% de los niños con edades comprendidas entre 4 y 5 años y 49% de aquéllos con cinco años están matriculados en pre-escolar.
85% de los alumnos matriculados en pre-escolar viven en zonas urbanas. Su edad varía entre 3 y 7 años, 80% tienen entre 4 y 5 años.
En 1990, había 34.450 maestras enseñando pre-escolar, de las que 18% enseñaban en instituciones públicas.
La mayoría de los 7.566 instituciones de pre-escolar están anexas a una escuela primaria.
Educación de adultos
La educación de adultos es ofrecida por el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), financiado con un impuesto de 2,5% a los sueldos y por transferencias del Ministerio de Educación. En 1990, el INCE capacitó a 360.000 trabajadores ofreciendo más de 28.000 cursos. INCE tiene su propio cuerpo de entrenadores que dan cursos en las instalaciones del instituto en todos los estados del país, y también en las propias empresas. Los cursos se ofrecen gratuitamente a quienes los solicitan. INCE ofrece cursos que van desde educación básica hasta cursos técnicos.
En 1989, como resultado de la percepción de que el entrenamiento ofrecido por el INCE era poco relevante y anticuado, y que había problemas de administración en la institución, el Presidente de Venezuela nombró al director de recursos humanos de la industria petrolera como presidente del INCE con el mandato de reorganizar la institución. Los nuevos planes incluían promover una mayor participación del sector privado en la provisión de entrenamiento, racionalización y modernización de los cursos enfatizando el desarrollo de destrezas más que el credencialismo. Además del INCE varias instituciones públicas y privadas ofrecen educación primaria y secundaria para adultos en clases nocturnas. Estos cursos están organizados para cubrir el mismo currículum en un período de menor tiempo. En 1989, 373.963 alumnos estaban matriculados en clases de educación de adultos.
Administración del sistema educativo
El Ministerio de Educación se encuentra en un enorme edificio de 20 pisos en el centro de la ciudad de Caracas, tal vez simbolizando el alto grado de centralización y burocratización de la educación en Venezuela. Este edificio es el santuario de la planificación, investigación, presupuestación educativa, diseño de currículum, selección de textos escolares, formalización de nombramientos, administración y mantenimiento de archivos educativos, establecer el sistema de exámenes y evaluación, reparación y mantenimiento de escuelas nacionales. Las escuelas privadas también deben enseñar el currículum oficial y están registradas y son supervisadas por el Ministerio de Educación.
Sólo 7 de cada 10 empleados del Ministerio de Educación son maestros, más aún mientras el número de maestros ha disminuido en 6,000 entre 1987 y 1991, el número de administradores aumentó en 3,129 y el de obreros en 3,888 en el mismo período. Una cantidad desproporcionada del presupuesto educativo se destina a administración, en 1991, 55% del presupuesto se destinaba a administración y planificación, aún si se excluye la proporción destinada a los programas sociales (beca alimentaria) 30% del presupuesto no está asignado a ningún nivel educativo específico sino a administración general.
La ineficiencia de un sistema tan altamente centralizado ha sido reconocida en Venezuela por mucho tiempo. Sin embargo, varios esfuerzos de reforma administrativa para descentralizar han fracasado debido a la falta de continuidad con cada cambio de Ministro.
Las construcciones escolares están administradas por el Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR). La reparación y mantenimiento de escuelas está administrada por la Fundación de Edificaciones Escolares del Ministerio de Educación (FEDE).
El currículum es diseñado a nivel nacional. El Ministerio de Educación también aprueba los libros de texto de acuerdo con el programa oficial.
Los 3.541 supervisores nacionales están organizados en 23 zonas nacionales en el país (una en cada Estado). Las zonas nacionales son pequeñas “sucursales” del Ministerio de Educación que actúan como intermediarios entre el Ministerio y las escuelas de cada zona. No tienen mayor papel en la formulación y diseño de políticas educativas y tienen poca discreción administrativa.
Recopilan las estadísticas educativas —las cuales son procesadas en el Ministerio en Caracas—, nominan candidatos para maestros, establecen prioridades para reparación de escuelas y preparan listas de solicitudes para mejoramiento educativo que son enviadas al Ministerio en Caracas para estudio y aprobación.
Los supervisores típicamente han sido directores de escuela. La supervisión se enfoca en inspección administrativa, con poca guiatura o asesoría pedagógica a los maestros.
Las escuelas municipales y estatales están bajo la jurisdicción de las Secretarías de Educación. Hay una secretaría de Educación en cada Estado, y están organizados con una estructura semejante a las de las zonas educativas. Los secretarios de estado tienen mayor poder administrativo y más flexibilidad que los supervisores de zona porque responden directamente a los Gobernadores de Estado y tienen comunicación directa con las oficinas del estado que colaboran con programas educativos, por ejemplo las oficinas de obras públicas que construyen escuelas estatales.
Las universidades están administradas por el Consejo Nacional de Universidades, el cual distribuye el presupuesto para todos los institutos de educación superior. Este Consejo es presidido por el Ministro de Educación. Todas las decisiones del Consejo se someten a voto, cada presidente de universidad autónoma tiene un voto, las universidades privadas y experimentales tienen un total de 3 votos. Los representantes de los profesores y de los estudiantes, el Congreso y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología tienen 6 votos adicionales.
Financiamiento educativo
El Estado Venezolano ha asignado una porción creciente de recursos a la educación. La educación como porcentaje del gasto de gobierno aumentó del 18% en 1965 al 21% en 1988. En 1983 el gasto educativo comenzó a declinar en términos reales. Como porcentaje del Producto Nacional Bruto, el gasto educativo aumentó del 3,3% en 1970 al 4.5% en 1988.
El 80% del gasto público en educación proviene del Gobierno Central y el resto de los Gobiernos Estatales, Municipales y de Entidades Autónomas. El Ministerio de Educación administra directamente 58% de todo el gasto público en educación, las instituciones de educación superior administran 28% y las entidades autónomas (p.ej. Biblioteca Nacional, INCE) administran otro 10%, 6% es destinado a construcciones escolares por MINDUR y FEDE.
Una tercera parte de todo el gasto del Ministerio de Educación se destina a planificación y soporte administrativo y las dos terceras partes restantes se asignan directamente a niveles específicos educativos.
En 1988, el gasto corriente en educación se distribuía así: 24% para educación pre-primaria y básica, 5% para secundaria y 36% para educación superior. Esto subestima el gasto para educación superior puesto que excluye los gastos de Fundayacucho y del Consejo de Investigaciones Científicas y Tecnológicas, que financia investigación y formación de post-grado.
El financiamiento de escuelas estatales y municipales es a través de transferencias del gobierno central al gobierno estatal. El Ministerio de Educación subsidia escuelas que matriculan estudiantes pobres (por ejemplo las escuelas Fe y Alegría).
El financiamiento privado de la educación consiste en pago de matrícula por parte de los alumnos. Hay mucha variación en la cantidad pagada por matrícula. Algunas escuelas como Fe y Alegría no cobran matrícula pues son subsidiadas por el Estado. Universidades públicas tienen matrículas nominales, universidades privadas cobran matrículas, que varían de institución a institución.
Las universidades públicas generan sólo 3% de sus ingresos con matrícula y ventas de servicios, el resto es financiamiento público.
Personal docente
En 1990 había 24.696 maestros de pre-escolar, 180.263 profesores de escuela básica, 32.178 profesores de secundaria y 39.892 profesores universitarios. Había 37.112 personas adicionales trabajando para el Ministerio de Educación (incluyendo 6.973 empleados e instructores del INCE).
La Nueva Ley de Educación de 1980 aumentó los requerimientos para formación docente a un grado universitario. Como resultado, todas las instituciones de formación docente están en proceso de revisar sus programas y han sido integradas a una gran universidad pedagógica: La Universidad Pedagógica Experimental Libertador.
La demanda de nuevos profesores está satisfecha en términos cuantitativos. En 1990 se graduaron 8.845 profesores de los institutos pedagógicos públicos y 199 del pedagógico privado (además, los graduados de las facultades de Educación en las universidades públicas y privadas pueden desempeñarse como docentes).
El mayor desafío consiste en aumentar las destrezas de los profesores en ejercicio para poner en práctica los nuevos programas diseñados como parte de la reforma educativa de 1980.
Hay 35.637 profesores de educación básica y 5.706 de secundaria que no han sido profesionalizados.
Un problema especial generado por el cambio que dio nivel universitario a la formación docente es que los programas universitarios tradicionalmente han estado orientados a formar profesores de secundaria, más que profesores de primaria, descuidando el desarrollo de destrezas como lectura, escritura y aritmética. Entre educadores en Venezuela hay la impresión creciente de que los niños en los primeros grados no están aprendiendo a leer. Los programas de formación docente están desconectados de muchas de las realidades confrontadas por los maestros en ejercicio.22 Por ejemplo, muchos cursos enseñan como preparar currículum, cuando en la práctica los docentes no tienen la discreción de diseñar currícula sino que deben enseñar el currículum oficial.
La falta de recursos apropiados y de programas para re-entrenar a los profesores en ejercicio para llevar a la práctica los nuevos programas que son parte de la reforma de 1980 ha significado que, en la práctica, esta reforma ha tenido poco impacto en la realidad de las escuelas y aulas.
En 1991, el Ministerio de Educación aprobó un nuevo estatuto docente orientado a profesionalizar la docencia dando mayor transparencia a las oportunidades de promoción y haciéndolas menos dependientes de recomendaciones políticas.
Los profesores universitarios son graduados universitarios, raramente con formación de postgrado y con capacitación especial pedagógica.
Desarrollo curricular y metodología docente
Para la educación básica y secundaria existe un currículum nacional con tres variaciones para escuelas: urbanas, rurales e indígenas. Las tres variaciones cubren el mismo currículum y se utilizan ejemplos y actividades apropiadas a cada localidad.
El currículum se elabora en el Ministerio de Educación en Caracas. El Centro Nacional para el Mejoramiento de la Enseñanza de la Ciencia (CENAMEC) participa en el diseño del currículum de matemáticas y ciencias. El Ministerio de Educación prepara y distribuye copias del currículum que debe ser seguido por todos los profesores y examina para su aprobación los textos de las asignaturas para cerciorarse de que se ajustan al programa oficial.
Las regiones y las escuelas no tienen discreción en relación a los contenidos del currículum, aunque los maestros pueden seleccionar entre un número de actividades alternativas para desarrollar objetivos curriculares específicos. No hay aspectos electivos en el currículum. Se enseña inglés como segunda lengua en educación básica y secundaria. Algunas escuelas privadas enseñan también otros idiomas. Estudiantes de humanidades en secundaria aprenden también Francés y Latín.
La reforma de 1980 hizo cambios sustanciales al currículum, intentando modernizarlo y lograr más integración entre asignaturas y niveles. Debido a la crisis financiera que ha afectado al sector educativo durante los 80, el Ministerio no ha tenido recursos para suministrar los nuevos programas oficiales y una capacitación en el nuevo currículum a los docentes. Algunos fueron capacitados y algunos programas fueron distribuidos a comienzos de los 80, pero cuando los fondos para ese propósito se agotaron, estos programas de actualización se interrumpieron. Algunos maestros nunca han visto los nuevos programas. Un desafío importante para los 90 será implementar la reforma curricular de los 80. Esto requerirá diseñar estrategias de diseminación para familiarizar a los maestros con el nuevo currículum, simplificación y distribución de materiales curriculares y cursos de capacitación docente.
El sistema de evaluación
La promoción de un grado al otro se basa en obtener la calificación de aprobado al final del año escolar. La calificación final se calcula en base al desempeño del alumno durante el año evaluado por cada profesor en exámenes periódicos.
Hasta 1986, la calificación final en educación secundaria significaba 60% de la calificación final total, el 40% restante resultaba de un examen final que cubría todas las asignaturas. El Ministerio de Educación eliminó este examen final en 1986.
Uno de los mayores problemas del sistema educativo es el alto porcentaje de alumnos que repiten grado en educación primaria. Dado que no hay criterios uniformes para evaluar el desempeño escolar y dado que los maestros reciben una capacitación limitada en evaluación, las probabilidades de ser promovido de un grado a otro dependen no sólo de cuánto aprende un alumno sino de los criterios que utiliza cada maestro para evaluar.
El ingreso a la universidad se basa en un puntaje que combina el desempeño acumulado en secundaria con el rendimiento en una prueba de admisión que cubre habilidades cognitivas y conocimientos. El 40% de quienes toman la prueba son admitidos a la universidad.
Investigación y evaluación educativa
No existe un sistema nacional de medición de la calidad de la educación a nivel nacional. El único indicador sistemático de rendimiento estudiantil es la prueba de admisión universitaria.
La evaluación y la investigación son actividades inusuales en el Ministerio de Educación y con poco peso en las decisiones de política educativa.
La División de Estadísticas del Ministerio de Educación compila estadísticas rutinariamente, pero éstas no son procesadas de una forma que tenga impacto en decisiones de política. No se recogen indicadores de desempeño académico a nivel básico.
Reformas principales en la década de los 80
La nueva ley de educación de 1980 fue un esfuerzo importante para reformar el sistema educativo. Dicha ley contempla la extensión de la educación básica de 6 a 9 años, el mejoramiento de la formación docente, la modernización e integración de los currículos.
El currículum de los 9 años de educación básica se organizaría, de acuerdo a la Ley de 1980, en 3 ciclos de 4, 3 y 2 años. El primer ciclo (instrumental) consistiría en unidades altamente inter-relacionadas, enfatizando el lenguaje y matemática, y a cargo de la misma maestra.
El segundo ciclo (de consolidación) presentaría materias más diferenciadas, cada grado tendría al menos 6 profesoras. Se enfatizaría la formación de valores.
El último ciclo (de independencia) enfatizaría ciencias y formación para el trabajo, las unidades curriculares serían altamente diferenciadas, con una profesora especializada para cada asignatura.
En la práctica, sin embargo, la crisis económica que afectó al sector y al país durante la década pasada, y las ineficiencias de una burocracia altamente politizada, explican que el espíritu de la ley haya tenido muy poco efecto en la realidad de las escuelas y de las aulas.
Otra innovación importante de la última década fueron el conjunto de programas iniciados en 1979 por el Ministerio para el Desarrollo de la Inteligencia, cuya finalidad era expandir el potencial humano. Algunos de estos programas se implementaron en las escuelas, con la finalidad de desarrollar habilidades cognitivas superiores, capacidad de resolver problemas y de aplicar lo aprendido a situaciones nuevas. Cuando el gobierno cambió en 1984 el nuevo gobierno discontinuó la mayoría de los programas de este proyecto, eliminó el Ministerio de Estado para la Inteligencia (integrando algunos proyectos primero al Ministerio de la Familia y luego al de Educación), llevando a su virtual desaparición.
Los principales desafíos para el año 2000
Obviamente, el principal desafío para la democracia venezolana es sobrevivir. Los sucesos posteriores a los intentos de golpe de Estado en 1992 indican que los mismos desestabilizaron el sistema político.
Pero la atención a las consecuencias sociales del ajuste económico es importante para entender los sucesos que llevaron a estos intentos de golpe de Estado y para entender el aparente apoyo de grandes sectores de la población a cambios drásticos en la política del gobierno. Hay preguntas fundamentales sobre la relación entre el endeudamiento externo y la viabilidad de la democracia que cobran especial importancia en Venezuela en estos momentos, y en países de la región que viven situaciones similares:
La conexión entre estos dos procesos (deuda externa y democracia) es controversial. Llevó la crisis económica al cambio político? Desestabilizará la misma crisis a las mismas democracias que generó? Tendrá influencia el tipo de régimen político en la selección de políticas para afrontar los problemas económicos? Afectará la habilidad de los gobiernos de implementar tales políticas? No es coincidencia que estas preguntas generen controversia, pues son muy difíciles de contestar.23
De lo que no hay duda es que cada día que la democracia venezolana se mantenga, deberán hacerse grandes esfuerzos para promover el desarrollo de la educación.
Entre los problemas fundamentales que debe resolver a corto plazo el sistema educativo están los bajos niveles de eficiencia: los alumnos están aprendiendo muy poco, muchos de ellos repiten, y los maestros no están preparados para implementar los cambios en el currículum propuestos en la Ley de 1980.
Además, el sistema educativo no está proporcionando igualdad de oportunidades educativas en tanto que son los estudiantes que provienen de hogares más favorecidos quienes aprenden más. Son necesarios programas compensatorios de diferencias sociales como el programa para el mejoramiento de la calidad de las escuelas pobres en Chile.
Si bien la expansión del sistema educativo ha aumentado el número de años promedio de educación de la fuerza laboral de 4,6 años en 1975 a 7,7 en 1989 este aumento cuantitativo no se ha traducido en destrezas para obtener empleo productivo. Este desafío es un límite serio a los esfuerzos de Venezuela a abrir la economía y a aumentar la competitividad internacional de sus industrias.
Es esencial concentrar los esfuerzos de política educativa en mejorar la calidad y la equidad en la educación básica y secundaria. La importancia de estos niveles está indicada por los incentivos salariales con que el mercado responde a la escasez relativa en esos niveles. En 1989, los ingresos de graduados de primaria eran el doble que lo de los que no tenían educación, los graduados de escuelas técnicas eran 22% más que los de los graduados de educación secundaria general. Las tasas sociales de rédito eran de 18% para primaria, 9% para educación secundaria general, 11% para educación secundaria técnica y 7% para educación superior.24
En relación a los contenidos, la reforma curricular de 1980 desarrolló un programa amplio para educación básica, cuya dimensión social ha sido gradualmente disminuida. La educación básica debe asignar más prioridad a la formación de valores, destrezas sociales y enseñar a las personas a vivir en Democracia.25
Una importante iniciativa es la posible descentralización educativa que acompañaría a la transferencia de competencias administrativas a los Gobernadores de Estado. Sin embargo será esencial aprender del fracaso de tres intentos de descentralización anteriores26 y de las experiencias de otros países en descentralización. El objetivo debe ser aumentar la autonomía escolar, lo que podría lograrse con mayores competencias a nivel regional pero sólo si las secretarías de educación promueven este objetivo y no mimetizan el aparato y estilo burocrático del Ministerio de Educación. Sólo mayor autonomía escolar permitirá que las comunidades de padres y maestros generen sus propios proyectos educativos para responder a las necesidades de los niños particulares de cada comunidad.27
Pero el gran cambio, si la Democracia sobrevive, será hacer de la educación una gran prioridad nacional, un área fundamental de consenso político, a cuyo desarrollo colabore toda la colectividad y en cuya administración no encuentren los empleados del gobierno, ni los partidos, espacios para pagar favores ni para buscar adeptos. El gran desafío será lograr día a día educar más a todos, dar igualdad efectiva de oportunidades educativas, para lograr la transformación productiva con equidad de Venezuela en un mundo cada vez más competitivo.
SUMMARY
This article examines the development of education in Venezuela during the 34 years of the present democratic era. What makes the article particularly interesting is that Venezuela has one of the longest democratic traditions in the region. Although Venezuela has allocated more resources to education, its educational system has had very poor results. This case illustrates the fact that the educational system cannot be expected to develop automatically upon the institution of democratic government and that it is not enough to invest large amounts of money in the educational sector. Three central theories are suggested to explain the Venezuelan educational system’s failure to consolidate the democracy that began in 1958: a) the use of the educational system as a tool for political clientelism; b) neglect of the basic levels of education to which the majority of the population have access; and c) the schools’ lack of autonomy. The accomplishments and features of the educational system at various levels and in various areas are examined, and challenges that have to be met to enable the educational system to be instrumental in consolidating democracy are suggested.
RÉSUMÉ
Cet article passe en revue le développement de l’éducation au Venezuela durant ces 34 ans de démocratie. L’étude revêt un intérêt particulier car le Venezuela est l’un des pays ayant la plus longue tradition démocratique de la région, et bien qu’il ait affecté plus de ressources à l’éducation, son système d’enseignement donne des résultats médiocres. L’étude montre que le développement du système éducatif ne dépend pas automatiquement de l’avènement d’un régime démocratique, et qu’il ne suffit pas de consentir des investissements massifs dans ce secteur. L’étude émet trois hypothèses fondamentales pour expliquer l’échec du système éducatif vénézuélien dans la consolidation de la démocratie instaurée en 1958 : a) l’utilisation du système éducatif comme instrument de népotisme, b) l’attention insuffisante accordée aux niveaux d’instruction élémentaires auxquels a accès la majorité de la population, et c) le manque d’autonomie des établissements scolaires. L’étude examine les acquis et les caractéristiques du système éducatif à divers niveaux et dans divers domaines et esquisse des défis qui lui permettraient de contribuer à la consolidation de la démocratie.
RESUMO
Este artigo examina o desenvolvimento da educação na Venezuela nos 34 anos da era democrática atual. O estudo adquire particular interesse por se tratar de um dos países de mais longa tradição democrática na região, que, embora tenha destinado mais recursos à educação, encontra resultados muito pobres no sistema educacional. O caso ilustra o fato de que não se pode simplesmente esperar o desenvolvimento automático do sistema educacional com a chegada de um regime democrático, e que não é suficiente investir muito dinheiro no setor. São apresentadas três hipóteses centrais para explicar o malogro do sistema educacional venezuelano no que se refere à consolidação da democracia iniciada em 1958: a) o uso do sistema educacional como instrumento de clientelismo político; b) a pouca atenção aos níveis básicos de ensino a que tem acesso a maioria da população; e c) a falta de autonomia das escolas. São examinadas as realizações e características do sistema educacional em diferentes níveis e áreas, e levantados desafios no sentido de que o sistema educacional contribua para consolidar a democracia.
* Doctor en Educación, Harvard University. Profesor Asociado del Instituto para el Desarrollo Internacional en la Universidad de Harvard. Ha realizado estudios para apoyar políticas educativas en varios países de América Latina, Asia y el Medio Oriente. Ha sido consultor de la Agencia para el Desarrollo Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial y UNESCO.
